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国企改革:功能分类是前置性条件

时间:2024-03-17    来源:新葡萄官网平台    人气:

本文摘要:推进国企混合所有制改革,必须界定不同国企的功能,推动国企实施分类改革治理。不同类型的国有企业属性不同,目标不同,在市场经济中扮演着不同的角色,分类改革的思路,既强调了国有企业的盈利性,又兼顾了国有企业的公共性,在功能分类的基础上进行分类监管,有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性,同时也有利于国有经济的发展和国民福利的提高。 根据不同国企的业务性质和承担的功能,可以划分如下三大类型。

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推进国企混合所有制改革,必须界定不同国企的功能,推动国企实施分类改革治理。不同类型的国有企业属性不同,目标不同,在市场经济中扮演着不同的角色,分类改革的思路,既强调了国有企业的盈利性,又兼顾了国有企业的公共性,在功能分类的基础上进行分类监管,有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性,同时也有利于国有经济的发展和国民福利的提高。

根据不同国企的业务性质和承担的功能,可以划分如下三大类型。第一类是由国家产业政策所确定,承担国家交予的保障性、公益性的业务,比如中储粮、中储棉,此类具有保障国计民生的国企,再比如提供公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育类等公共产品和公共服务的国企。由于保障性的国有企业和公益性的消费具有非竞争性和非排他性,容易出现外部性和搭便车行为,私人企业不愿意进入,因此公共产品和公共服务必须由国有企业提供。此类保障性和公益性较强的企业,国家应该保持绝对的控制力,国有资本绝对控股。

第二类是处于自然垄断和部分资源性行业的适度经营性国有垄断企业。如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等,这类自然垄断行业具有规模报酬递增的特征,应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效进行评价;部分资源型垄断国有企业应由市场供求状况来决定价格,以反映资源的稀缺性,但国家必须利用税收和相关法律法规来保证公平和防止过度开发,以保证资源的有效利用。

此类企业,应制定统一规范的服务、技术和安全标准,国家应保持一定的控制力,国有资本优势控股。第三类是竞争性国有企业。包括制造业、商业、服务业等,是私人资本大量存在的领域。对于竞争性行业的国企,可以将其推向市场,实现资本的合理流动,但也并非意味着国有资本要完全退出。

在竞争性行业保留部分国有资本,主要基于以下几个考虑。首先,实现政府调控经济的职能。政府为了实现调控经济的目标和发展规划,需要部分国有企业分布在一些对经济发展具有战略意义的竞争性行业,并保持一定的控制力。

其次,维护经济稳定。中国还处于向成熟市场经济的过渡阶段,市场发育程度还不充分,私人资本力量有限,国有企业还有必要保留一部分在竞争性行业中以维护经济稳定,避免过快退出给经济带来的影响。第三,加快产业结构的调整和优化。

根据功能分类实施混合所有制改革。公益性国有垄断企业被赋予强制性社会公共目标,不以盈利为目的,其绩效衡量标准应是公共绩效,即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据;适度经营性国有垄断企业,包括自然垄断性和部分资源垄断性国有企业,以社会公共性目标为主,经济目标居次;而竞争性国有企业,则以利润最大化为首要目标。另外,我们也需关注深化混合所有制改革的措施和步骤。

一是确定可供混合的产业准入负面清单。深化国企改革并不是要把国有企业全部民营化、私有化,而是通过产权制度改革、产权结构调整,来促进国有企业体制机制的转换,增强国企的活力与竞争力。发展混合所有制经济必须制定出统一的、相对清晰的负面清单。

二是选择国企改革的混合模式。随着本轮国企改革和混合所有制改革的大力度的推进,未来改革的方式应该会更加多样化,改革将向纵深发展。除了继续推动并购重组和引入战略投资者之外,国企集团的整体上市将会成为混合所有制改革的重要方式之一。

而管理层和员工持股也可能逐步推广,成为混合所有制改革的一种方式。三是允许非公有经济进入混合所有制的模式。非公经济主体进入国有企业,实现混合所有制可以有多种模式。

比如可通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、收购闲置资产等形式参与国有企业重组上市或国有控股上市公司增发股票。同时,非公经济主体可以与国有资本共同出资设立股权投资基金,通过股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合、企业并购,共同投资战略新兴产业、创新性和孵化期等高收益、高风险业务。

另外,非公经济还可以参与国有企业改革发展,如非公经济参与国有企业重大改制重组、重大改革创新、重要产业提升及重点关闭退出等项目。四是加强混合所有制企业的治理,这里包括深化完善国企法人治理结构、推进董事会改革,建立市场化的选人用人机制以及完善管理和经营者激励约束机制。


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